2. Televisão: barreiras à diversidade
A segunda pergunta feita foi: em qual estágio estamos em termos de bases regulatórias, práticas institucionais e iniciativas sociais no tocante ao desenvolvimento e ao uso das tecnologias da informação e da comunicação? Como é possível observar, trata-se de uma pergunta ampla que oferece a possibilidade de escolher diferentes caminhos com a finalidade de encontrar uma resposta.
Em detrimento de abordar o inovador cenário midiático das novas redes e suportes digitais, uma possibilidade é prestar atenção nos sistemas de televisão aberta. Tal escolha se justifica pelo fato de que a televisão, em permanente mutação, há várias décadas é o meio de comunicação hegemônico no contexto ibero-americano: é uma mídia que apresenta graus de penetração muito altos próximos a 100% dos lares em muitos países); é o meio ao qual os indivíduos dedicam mais tempo de consumo diário (de 3 a 4 horas diárias de consumo); e, no contexto das mídias convencionais, é aquela que concentra a porcentagem mais alta de investimento publicitário. Além disso, a escolha se assenta no fato de que a televisão hertziana está em um interessantíssimo e aberto processo de transformação, se considerarmos as possibilidades oferecidas pela implantação da televisão digital terrestre (TDT).
Há um novo cenário que deve ser definido do ponto de vista tanto social (usos) como econômico (modelo de negócio): a quais interesses vai atender a implantação dos novos sistemas de TDT nas sociedades ibero-americanas?
A TDT vai servir somente para assistir com maior qualidade de imagem e som a determinados conteúdos (por exemplo, alta definição na retransmissão de eventos esportivos) ou será a oportunidade para democratizar o sistema oligopolístico-comercial da televisão aberta (por exemplo, permitindo a entrada de novas operadoras sem fins lucrativos)?
O espectro radioelétrico empregado pelas operadoras de televisão hertziana é considerado pela Unesco como parte do “patrimônio comum da humanidade” que deve ser administrado pelos Estados de forma “racional, eficaz e econômica”. Está claro o mero papel de mediadores dos Estados: não sendo proprietários do espectro radioelétrico, e sim responsáveis pela sua correta administração. Nesse sentido, os Estados, no contexto de uma sociedade democrática, têm a obrigação de garantir o acesso equitativo dos diferentes setores sociais cidadãos à prestação dos serviços de radiodifusão. Tal afirmação leva a pensar na radiodifusão como um espaço de concretização dos direitos fundamentais inerentes a qualquer indivíduo e extensíveis a qualquer grupo social, dispostos no artigo 19 da Declaração Universal dos Direitos Humanos (1948): o direito à liberdade de expressão e o direito à informação.
Porém, o espaço radioelétrico pode ser também o âmbito de concretização do direito à diversidade cultural? Responder afirmativamente a essa pergunta implica a vocação política e a capacidade instrumental dos Estados para garantir uma pluralidade de atores, uma diversidade de meios de comunicação e uma diversidade de linhas editoriais, gêneros, conteúdos etc. Em seu artigo 4o, a própria Convenção sobre a Proteção e Promoção da Diversidade das Expressões Culturais entende que o conceito de diversidade cultural “refere-se à multiplicidade de formas como se expressam as culturas dos grupos e sociedades. Essas expressões são transmitidas dentro e entre os grupos e as sociedades”.
E acrescenta que a diversidade cultural se manifesta não somente nas diversas formas como se expressa, enriquece e transmite o patrimônio cultural da humanidade mediante a variedade de expressões culturais, como também por meio de distintos modos de criação artística, produção, difusão, distribuição e usufruto das expressões culturais, quaisquer que sejam os meios e tecnologias utilizados.
Então, cabe perguntar-se: é possível a produção, a difusão e o acesso a expressões culturais diversas no contexto de funcionamento de um sistema midiático que não reconheça a pluralidade de atores sociais? Está claro que um dos atores-chave (não o único) para proteger e promover a diversidade das expressões culturais é o acesso de diferentes grupos à gestão de serviços de radiodifusão.
Uma recente publicação do Programa de Legislações e Direito à Comunicação, da Associação Mundial de Rádios Comunitárias para a América Latina e Caribe (Amarc-ALC), intitulada Las Mordazas Invisibles. Nuevas y Viejas Barreras a la Diversidad en la Radiodifusión [As mordaças Invisíveis. Novas e Velhas Barreiras à Diversidade na Radiodifusão] (2009), pode ajudar a esclarecer as formas como os Estados atentam contra a democratização dos sistemas de rádio e televisão aberta.
Os autores desse trabalho de pesquisa – que contempla o estudo de caso de oito países latino-americanos (Argentina, Bolívia, Brasil, Chile, México, Peru, Uruguai e Venezuela) e está acompanhado de uma série de trabalhos complementares – expõem uma série de pontos problemáticos que devem ser considerados para compreender a falta de pluralismo (com o perigo que isso gera para a diversidade cultural) mostrada por nossos sistemas de radiodifusão.
Em primeiro lugar, destacam-se as práticas discricionárias na concessão de licenças de exploração do serviço de radiodifusão. Segundo a Amarc-ALC:
os procedimentos para a concessão de uso de frequências de radiodifusão se tornaram as primeiras e mais importantes barreiras de acesso ao rádio e à televisão e, portanto, mecanismos indiretos que limitam a liberdade de expressão. Dessa forma, é excluído e suprimido o direito das grandes maiorias sociais do nosso país, muitas vezes indígenas ou rurais, mas também urbanas.
Por outro lado, vale destacar o recorrente fato de que as concessões de frequências estejam relacionadas com uma única ou determinante variável: a capacidade econômica dos potenciais licenciados. Assim, o próprio Estado garante que a exploração das frequências radioelétricas recaia, em muitos casos de forma exclusiva, nas mãos daqueles atores economicamente mais poderosos.
Um segundo aspecto tem relação com o próprio caráter das concessões e as condições de uso que são impostos aos principais radiodifusores a partir da redação dos editais (bases e condições) dos concursos públicos. Nesse sentido, a análise de casos realizada pela equipe da Amarc-ALC mostra a existência de normativas que instauram “limitações prévias, arbitrárias e discriminatórias no tocante a conteúdos, potência das emissoras, cobertura territorial, quantidade de canais disponíveis ou acesso a fontes de financiamento”.
Como exemplo, o Decreto-Lei no 22.285, de 1980, que regulamentou a radiodifusão na Argentina durante quase três décadas, estabelecia que esta era uma atividade exclusivamente comercial, impedindo universidades, sindicatos e órgãos não governamentais de operar estações de televisão. Foi necessário esperar até 2005 para que o Congresso Nacional autorizasse, com restrições, as pessoas jurídicas sem fins lucrativos a ser titulares de licenças.
Em terceiro lugar estão as condições de renovação e revogação das licenças de radiodifusão. Esse assunto tão delicado e obscuro ficou conhecido internacionalmente quando o governo da Venezuela decidiu, em 2007, não renovar a autorização de emissão para a Radio Caracas Televisión (RCTV), operadora privada acusada pelo governo de ter apoiado o golpe de Estado que derrubou Hugo Chávez durante 48 horas em 2002.2
Em termos gerais, na região latino-americana não existem princípios nem procedimentos claros e explícitos que guiem a renovação ou a revogação de licenças. Tal ausência abre espaço para a discricionariedade dos governos que se encontram no poder, que têm na renovação/revogação de licenças uma poderosa arma para premiar ou castigar o comportamento político e ideológico dos proprietários e gestores de mídias de radiodifusão. Por outro lado, a difundida prática de renovar as licenças automaticamente, sem verificar o cumprimento de obrigações e o desempenho das operadoras, ou, em alguns países, a concessão de licenças de exploração sine die atentam contra o pluralismo e a diversidade no âmbito da radiodifusão.
Em quarto lugar, a análise do desenho institucional exibido pelos países da região no momento de regular as concessões de televisão mostra uma clara ingerência dos governos nacionais. Essa intervenção do Poder Executivo ocorre em detrimento da existência e da atuação de órgãos de controle independentes, funcional e organicamente, tanto do poder político quanto do 2 O Libro blanco sobre RCTV (2007) [Livro Branco sobre a RCTV], elaborado pelo Ministério do Poder Popular para a Comunicação e a Informação da Venezuela, expõe: “No caso da RCTV, o governo da Venezuela decidiu que a concessão não seria renovada porque a empresa falhou no cumprimento dos padrões consoantes com os interesses públicos e também porque dessa forma se pode oferecer a concessão a outras operadoras que não tiveram antes a oportunidade de usar o espaço. Tal decisão procura democratizar tanto o acesso quanto o conteúdo da televisão pública.
Por outro lado, a RCTV poderá continuar transmitindo o seu sinal via cabo e satélite setor corporativo. Vale destacar como elemento-chave na democratização dos sistemas televisivos a existência de autoridades independentes do audiovisual que contem com personalidade jurídica própria, que estejam dotadas de pessoal de alta qualidade, que contem com autonomia econômica, que tenham competência sobre mercados e conteúdos e sobre operadoras públicas e privadas e que disponham de todos os recursos legais para sua intervenção.
Por último, como apontamos em uma das passagens da epígrafe precedente, o denunciado e generalizado fenômeno da concentração empresarial na radiodifusão, juntamente com a presença de grandes conglomerados com interesses nos diversos setores que formam as indústrias culturais, representa um sério obstáculo para democratizar os meios de comunicação e, portanto, garantir e promover a diversidade cultural.
por LUIS A. ALBORNOZ
A segunda pergunta feita foi: em qual estágio estamos em termos de bases regulatórias, práticas institucionais e iniciativas sociais no tocante ao desenvolvimento e ao uso das tecnologias da informação e da comunicação? Como é possível observar, trata-se de uma pergunta ampla que oferece a possibilidade de escolher diferentes caminhos com a finalidade de encontrar uma resposta.
Em detrimento de abordar o inovador cenário midiático das novas redes e suportes digitais, uma possibilidade é prestar atenção nos sistemas de televisão aberta. Tal escolha se justifica pelo fato de que a televisão, em permanente mutação, há várias décadas é o meio de comunicação hegemônico no contexto ibero-americano: é uma mídia que apresenta graus de penetração muito altos próximos a 100% dos lares em muitos países); é o meio ao qual os indivíduos dedicam mais tempo de consumo diário (de 3 a 4 horas diárias de consumo); e, no contexto das mídias convencionais, é aquela que concentra a porcentagem mais alta de investimento publicitário. Além disso, a escolha se assenta no fato de que a televisão hertziana está em um interessantíssimo e aberto processo de transformação, se considerarmos as possibilidades oferecidas pela implantação da televisão digital terrestre (TDT).
Há um novo cenário que deve ser definido do ponto de vista tanto social (usos) como econômico (modelo de negócio): a quais interesses vai atender a implantação dos novos sistemas de TDT nas sociedades ibero-americanas?
A TDT vai servir somente para assistir com maior qualidade de imagem e som a determinados conteúdos (por exemplo, alta definição na retransmissão de eventos esportivos) ou será a oportunidade para democratizar o sistema oligopolístico-comercial da televisão aberta (por exemplo, permitindo a entrada de novas operadoras sem fins lucrativos)?
O espectro radioelétrico empregado pelas operadoras de televisão hertziana é considerado pela Unesco como parte do “patrimônio comum da humanidade” que deve ser administrado pelos Estados de forma “racional, eficaz e econômica”. Está claro o mero papel de mediadores dos Estados: não sendo proprietários do espectro radioelétrico, e sim responsáveis pela sua correta administração. Nesse sentido, os Estados, no contexto de uma sociedade democrática, têm a obrigação de garantir o acesso equitativo dos diferentes setores sociais cidadãos à prestação dos serviços de radiodifusão. Tal afirmação leva a pensar na radiodifusão como um espaço de concretização dos direitos fundamentais inerentes a qualquer indivíduo e extensíveis a qualquer grupo social, dispostos no artigo 19 da Declaração Universal dos Direitos Humanos (1948): o direito à liberdade de expressão e o direito à informação.
Porém, o espaço radioelétrico pode ser também o âmbito de concretização do direito à diversidade cultural? Responder afirmativamente a essa pergunta implica a vocação política e a capacidade instrumental dos Estados para garantir uma pluralidade de atores, uma diversidade de meios de comunicação e uma diversidade de linhas editoriais, gêneros, conteúdos etc. Em seu artigo 4o, a própria Convenção sobre a Proteção e Promoção da Diversidade das Expressões Culturais entende que o conceito de diversidade cultural “refere-se à multiplicidade de formas como se expressam as culturas dos grupos e sociedades. Essas expressões são transmitidas dentro e entre os grupos e as sociedades”.
E acrescenta que a diversidade cultural se manifesta não somente nas diversas formas como se expressa, enriquece e transmite o patrimônio cultural da humanidade mediante a variedade de expressões culturais, como também por meio de distintos modos de criação artística, produção, difusão, distribuição e usufruto das expressões culturais, quaisquer que sejam os meios e tecnologias utilizados.
Então, cabe perguntar-se: é possível a produção, a difusão e o acesso a expressões culturais diversas no contexto de funcionamento de um sistema midiático que não reconheça a pluralidade de atores sociais? Está claro que um dos atores-chave (não o único) para proteger e promover a diversidade das expressões culturais é o acesso de diferentes grupos à gestão de serviços de radiodifusão.
Uma recente publicação do Programa de Legislações e Direito à Comunicação, da Associação Mundial de Rádios Comunitárias para a América Latina e Caribe (Amarc-ALC), intitulada Las Mordazas Invisibles. Nuevas y Viejas Barreras a la Diversidad en la Radiodifusión [As mordaças Invisíveis. Novas e Velhas Barreiras à Diversidade na Radiodifusão] (2009), pode ajudar a esclarecer as formas como os Estados atentam contra a democratização dos sistemas de rádio e televisão aberta.
Os autores desse trabalho de pesquisa – que contempla o estudo de caso de oito países latino-americanos (Argentina, Bolívia, Brasil, Chile, México, Peru, Uruguai e Venezuela) e está acompanhado de uma série de trabalhos complementares – expõem uma série de pontos problemáticos que devem ser considerados para compreender a falta de pluralismo (com o perigo que isso gera para a diversidade cultural) mostrada por nossos sistemas de radiodifusão.
Em primeiro lugar, destacam-se as práticas discricionárias na concessão de licenças de exploração do serviço de radiodifusão. Segundo a Amarc-ALC:
os procedimentos para a concessão de uso de frequências de radiodifusão se tornaram as primeiras e mais importantes barreiras de acesso ao rádio e à televisão e, portanto, mecanismos indiretos que limitam a liberdade de expressão. Dessa forma, é excluído e suprimido o direito das grandes maiorias sociais do nosso país, muitas vezes indígenas ou rurais, mas também urbanas.
Por outro lado, vale destacar o recorrente fato de que as concessões de frequências estejam relacionadas com uma única ou determinante variável: a capacidade econômica dos potenciais licenciados. Assim, o próprio Estado garante que a exploração das frequências radioelétricas recaia, em muitos casos de forma exclusiva, nas mãos daqueles atores economicamente mais poderosos.
Um segundo aspecto tem relação com o próprio caráter das concessões e as condições de uso que são impostos aos principais radiodifusores a partir da redação dos editais (bases e condições) dos concursos públicos. Nesse sentido, a análise de casos realizada pela equipe da Amarc-ALC mostra a existência de normativas que instauram “limitações prévias, arbitrárias e discriminatórias no tocante a conteúdos, potência das emissoras, cobertura territorial, quantidade de canais disponíveis ou acesso a fontes de financiamento”.
Como exemplo, o Decreto-Lei no 22.285, de 1980, que regulamentou a radiodifusão na Argentina durante quase três décadas, estabelecia que esta era uma atividade exclusivamente comercial, impedindo universidades, sindicatos e órgãos não governamentais de operar estações de televisão. Foi necessário esperar até 2005 para que o Congresso Nacional autorizasse, com restrições, as pessoas jurídicas sem fins lucrativos a ser titulares de licenças.
Em terceiro lugar estão as condições de renovação e revogação das licenças de radiodifusão. Esse assunto tão delicado e obscuro ficou conhecido internacionalmente quando o governo da Venezuela decidiu, em 2007, não renovar a autorização de emissão para a Radio Caracas Televisión (RCTV), operadora privada acusada pelo governo de ter apoiado o golpe de Estado que derrubou Hugo Chávez durante 48 horas em 2002.2
Em termos gerais, na região latino-americana não existem princípios nem procedimentos claros e explícitos que guiem a renovação ou a revogação de licenças. Tal ausência abre espaço para a discricionariedade dos governos que se encontram no poder, que têm na renovação/revogação de licenças uma poderosa arma para premiar ou castigar o comportamento político e ideológico dos proprietários e gestores de mídias de radiodifusão. Por outro lado, a difundida prática de renovar as licenças automaticamente, sem verificar o cumprimento de obrigações e o desempenho das operadoras, ou, em alguns países, a concessão de licenças de exploração sine die atentam contra o pluralismo e a diversidade no âmbito da radiodifusão.
Em quarto lugar, a análise do desenho institucional exibido pelos países da região no momento de regular as concessões de televisão mostra uma clara ingerência dos governos nacionais. Essa intervenção do Poder Executivo ocorre em detrimento da existência e da atuação de órgãos de controle independentes, funcional e organicamente, tanto do poder político quanto do 2 O Libro blanco sobre RCTV (2007) [Livro Branco sobre a RCTV], elaborado pelo Ministério do Poder Popular para a Comunicação e a Informação da Venezuela, expõe: “No caso da RCTV, o governo da Venezuela decidiu que a concessão não seria renovada porque a empresa falhou no cumprimento dos padrões consoantes com os interesses públicos e também porque dessa forma se pode oferecer a concessão a outras operadoras que não tiveram antes a oportunidade de usar o espaço. Tal decisão procura democratizar tanto o acesso quanto o conteúdo da televisão pública.
Por outro lado, a RCTV poderá continuar transmitindo o seu sinal via cabo e satélite setor corporativo. Vale destacar como elemento-chave na democratização dos sistemas televisivos a existência de autoridades independentes do audiovisual que contem com personalidade jurídica própria, que estejam dotadas de pessoal de alta qualidade, que contem com autonomia econômica, que tenham competência sobre mercados e conteúdos e sobre operadoras públicas e privadas e que disponham de todos os recursos legais para sua intervenção.
Por último, como apontamos em uma das passagens da epígrafe precedente, o denunciado e generalizado fenômeno da concentração empresarial na radiodifusão, juntamente com a presença de grandes conglomerados com interesses nos diversos setores que formam as indústrias culturais, representa um sério obstáculo para democratizar os meios de comunicação e, portanto, garantir e promover a diversidade cultural.
por LUIS A. ALBORNOZ
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